基于申报世界文化遗产视角下的元上都遗址保护中的利益相关者研究

翟禹

（内蒙古社会科学院   历史研究所   内蒙古   呼和浩特   010010）

元上都遗址位于内蒙古自治区锡林郭勒盟正蓝旗金莲川草原、上都河北岸，蒙古语称为“兆乃曼苏默”（108座寺庙）。元上都是13-14世纪世界上最强大国家——蒙元帝国的都城，它与许多影响和改变了世界文明进程的重大历史事件以及人类文明成果密切关联。它是亚洲北方草原地带保存最好的大型都城遗址，具有重大的历史文化意义和世界遗产价值，被称为“具有突出的自然与人文景观环境特色的考古遗址”。[1]

1964年，元上都遗址成为内蒙古自治区第一批重点文物保护单位，1996年列入联合国教科文组织申报世界文化遗产预备名单。2006年重新列入“申遗”名单。建国后，多次对遗址进行调查和发掘，成果颇丰。2010年，元上都遗址博物馆开工建设；同年，锡林郭勒盟先后成立元上都遗址保护管理委员会和元上都文化遗产管理局，进一步加强了保护管理机构的建设；同时制定了专项法规并编制保护规划。2011年初，《元上都申遗文本》编制完成并提交联合国教科文组织，顺利通过评审。此外，元上都遗址本体保护修复工程、周边牧户搬迁、环境整治、退耕还林还草、环境监测体系和旅游设施建设等工作也顺利展开。

根据元上都研究成果及申遗经验，结合世界遗产标准，元上都遗址的遗产内涵包括城址本体、墓葬群、周边自然环境和人文环境四部分。城址本体包括外城、皇城、宫城三重城和城外关厢、铁幡竿渠等遗存，这是“元上都遗址”历史文化遗存的主体部分；墓葬群包括砧子山、一棵树等墓葬，分别是元代上都城蒙汉两族人民的公共墓地，是上都城周边墓地的典型代表，墓中出土的各类器物和墓葬的形制是元上都及其历史文化变迁的见证；自然环境为金莲川草原景观以及“神山圣水”（龙岗山、上都河），是北方游牧民族，尤其是蒙古民族生活的蒙古高原东南部边缘地带的典型自然景观，反映了元上都城作为草原都城的基础环境；人文环境包括生活在上都地区的蒙古民族流传至今的传统文化，如那达慕大会、敖包祭祀等，是蒙古民族传统文化的优秀见证。

一、利益相关者理论

利益相关者理论(Stakeholder Theory)是20世纪60年代起源于英、美等西方国家的一种管理理论，主要是针对企业的管理而言。1963年，斯坦福大学的一个研究小组在科研工作中第一次使用了“利益相关者”这个概念，并下了一个最初的定义，即“对企业来说，存在这样一些利益群体，如果没有他们的支持，企业就无法生存。”[2]这个定义对利益相关者界定的依据是某一群体对于企业的生存是否具有重要影响。进入20世纪80年代以后，弗里曼（Freeman）对利益相关者理论做了进一步的相关研究。[3]此后，还有一些论著都涉及了利益相关者的研究。[4]这里我们无意深入探讨利益相关者本身的理论研究，我们只采用一般意义上的概念即可。总的来说，利益相关者是指任何可以影响该组织目标或被该目标影响的群体或个人。[5]利益相关者能够影响组织，他们的意见一定要作为决策时需要考虑的因素。但是，所有利益相关者不可能对所有问题保持一致意见，其中一些群体要比另一些群体的影响力更大，因此，在制定战略发展对策时，便要考虑如何平衡各方利益的问题。

近些年，在研究历史文化遗产保护和管理的时候，也引进了利益相关者理论。那么，历史文化遗产的利益相关者就是指能够影响文化遗产的研究、保护、管理和开发等各项目标实现的，或者在实现这些目标的过程中能产生影响的群体、机构、体制和个人。世界遗产以其丰富而独特的科学、历史、文化、美学、艺术等多方面的价值而为世人瞩目，世界级的品牌也使其为越来越多的民众所认可。由于各个国家和地区的政治经济体制、社会结构以及文化遗产保护状况不同，因此与遗产保护有关的利益相关者也不尽相同，而且利益相关者参与的程度、方式和动机也各不相同。元上都遗址是目前内蒙古地区除历代长城遗迹以外，唯一一处具备世界性遗产的草原都城遗址，正在进行世界文化遗产的申报，一旦成功，元上都遗址及其所承载的文化价值将成为公共产品，被推向社会，它就不再只是文博界和史学界的研究对象，而成为了一种共享的社会资源，社会上各利益团体不仅可以对它进行关注、研究，而且也能对它的发展产生影响，由此便围绕元上都遗址的研究、保护、管理和开发等项目产生了利益相关者。

众所周知，元上都遗址具有丰富的历史、艺术、科学和文化价值，对其进行全面保护的重要性和紧迫性自不必说。而利益相关者体系的构建，是保存元上都遗址所承载的历史文化内涵的极为重要的手段。本文以利益相关者理论为指导，试图构建元上都遗址的利益相关者体系，欲使元上都遗址真正成为合格的世界遗产地，这是必须做的工作。

二、元上都遗址利益相关者的类别

欲分析元上都遗址的利益相关者，首先应了解它的保护管理运行机制。[6]元上都遗址是内蒙古地区的一座大型古城址，对于它的保护管理应结合内蒙古地区文化遗产和社会经济发展的实际来实施，具体包括建立法律保障机制、完善的保护管理规划体系、保护管理机构的建设等等，这是最基本的架构，此外，根据结合世界遗产的标准和要求，针对遗产各要素，要制定系统的监测体系，同时拓宽保护管理资金来源渠道，建立多元筹资机制，并在此基础上实施文化、旅游开发等更进一步的措施。下表为“元上都遗址保护管理运行机制示意图”，[7]较系统的说明了元上都遗址保护管理的运行原理。

元上都遗址保护管理运行机制示意图

根据目前行政区划，元上都遗址主体城址位于正蓝旗境内，而砧子山墓葬区位于多伦县境内，文物保护管理工作在行政上跨越两个旗县；元上都遗址区及其周边的草原还是法定的自然保护区，[8]其管辖部门与文物主管不同；元上都遗址所承载的蒙古民族传统文化在当地有很多活动，这些均由文化部门管辖；此外，与元上都有关的旅游开发、生产建设、环境保护等等，同样不仅分属不同部门管辖，还分属正蓝旗和多伦县两个旗县的有关部门。由此可见，现行的体制必然造成多个利益主体。尤其是城址、生态环境和旅游开发等问题是元上都遗址保护管理的重要问题，许多工作往往是不可分割的整体，但却跨越社会、经济、文化和行政单元，每个单元都有不同的议事日程、不同的管理思路和不同的利益。

根据目前国内外已尝试运用的文化遗产保护中的利益相关者理论和元上都遗址多年来的保护管理实践及历史文化研究成果，本文将元上都遗址的利益相关者界定为这样一些团体和个人：元上都遗址行政管理系统、周边居民、学术界、经营性企业、媒体、文化遗产保护关心者和旅游者等利益相关者群体。

（一）行政管理系统

我国的文化遗产实行属地管理、分级负责的行政管理体制。《中华人民共和国文物保护法》（2007年修订）第八条规定，“【文物保护工作的主管部门】国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。”因此，自上而下的管理体系见下图。

元上都遗址行政管理系统框架图

2004年，内蒙古自治区文物局成立，负责全区文化遗产的保护管理，代表自治区人民政府，负责协调自治区、锡林郭勒盟、正蓝旗和多伦县对元上都遗址的保护、展示、考古等项工作。

根据《内蒙古自治区文物保护条例》（2005年修订版）第六条规定，“旗县级以上人民政府应当成立文物保护委员会，负责协调解决本行政区域内文物保护工作中的重大问题”，2010年6月，元上都遗址保护管理委员会（暨元上都遗址保护管理办公室）成立，负责协调锡林郭勒盟、正蓝旗、多伦县对元上都遗产的保护管理，代表锡林郭勒盟行政公署，发挥政府职能部门的协调工作。2010年12月，锡林郭勒盟元上都文化遗产管理局成立。如此之建构，在锡盟元上都文化遗产管理局的基础上，加强了相关部门的联系。

1979年，分别在锡林郭勒盟和正蓝旗两级设立锡盟文物管理工作站和正蓝旗文物保护管理所，前者负责全盟的文物保护工作，对元上都遗址实行宏观的业务指导，后者为旗县级文物主管部门，隶属于旗文化体育局，专职负责元上都遗址的日常维护和保护管理工作，是其最直接的利益相关者团体。经过30多年的发展，2002年4月，在正蓝旗文物保护管理所的基础上扩编升格，成立正蓝旗元上都遗址文物事业管理局，直属于正蓝旗人民政府。2006年3月，多伦县文物局成立，专职负责元上都砧子山元代墓群的日常管理和多伦县境内的文化遗产保护工作。

其他相关部门包括国土资源、旅游、环保、气象、水务、林业、农牧业等部门，各自以其分管的领域承担着相应的工作，均称为元上都遗址的利益相关者。例如：根据《元上都遗址保护管理规划》设定，元上都遗址的申报为世界文化遗产区域的土地资源所有权分别为国家所有和集体所有两部分。其中，国家所有的土地为正蓝旗五一种畜场管理，因元上都遗址申报区涉及正蓝旗和多伦县两个旗县，因此，申报区内集体所有的土地资源分别归属正蓝旗和多伦县国土资源部门管理。

目前，元上都遗址的资金保护主要来源是中央政府、地方各级政府财政拨款，遗产所在地的产业收入只占很小一部分，这样的资金渠道不广泛，但是由政府固定投资，资金来源非常稳定。自然，秉承着谁投资谁受益的理念，行政管理系统（主要是政府）就成为当然的最大受益者了。他们投资的同时，负责遗址的保护、管理，其任何决策和措施都将直接影响遗址的保护状况。因此，从资金角度说，行政管理系统当仁不让的成为文化遗产最重要的利益相关者。

（二）周边居民

元上都遗址的保护管理工作和开发项目一经开展，必然会对周边居民的生活产生一定的影响。自1999年底以来，为了保护元上都遗址周边生态环境不被破坏，已经陆续有大批居民，主要是牧户实行搬迁。第一次大规模的搬迁是在2000年5月份，正蓝旗五一种畜场四分场原建于元上都遗址内，共计103户居民，全部搬迁至新建的示范小康村。根据档案文件记载，在搬迁过程中出现了一些矛盾，比如：道路交通不便，生活设施的变动，重新制定场规民约的问题等，经多方协调才得以解决。[9]

近些年，制定了《元上都遗址保护总体规划》（2009年）、《元上都遗址保护管理规划》（2010年）等一系列规划，根据这些法定规划，元上都遗址申报区内的居民须搬迁，从而改变了当地部分居民长期以来形成的生活空间和方式，给居民的生活带来一定的不便。但由于居民的搬迁往往受制于政府强制执行的命令，在接受相应补偿措施的同时，为了保护文化遗产及其赖以存在的生态环境，不得不放弃自己的某些利益。当遗址保护与居民利益相矛盾时，遗址区内居民的决策会对遗址保护和管理产生一定的影响，因此，遗产地居民是元上都遗址的利益相关者。

此外，在元上都遗址周边生活着的主要是牧民，他们对元上都所承载的历史文化传统具有较高的认同感和参与度，他们是蒙古民族传统文化的优秀传承者和守护者，诸如传统的游牧生活方式，正蓝旗标准蒙古语、蒙古传统节日庆典和以敖包祭祀为主的各种活动等等，这些都是与元上都遗址突出普遍价值密切相关的非物质文化遗产要素。在这一点上来说，遗址周边居民已经成为元上都遗址核心价值的一个要素，一个因子。

（三）学术界

任何一处文化遗产，没有学术研究的支撑，是不可能认识到它的构成、历史沿革、价值和意义。学术研究是一切保护、管理工作的基础。元上都遗址是蒙元时期一座具有世界性意义的草原都城，是一座“拥抱着巨大文明的废墟”。

文化遗产的内涵和价值随着考古发掘和学术研究的进步而深化，导致人们对于文化遗产的认识趋向深入和全面。元上都遗址自从上世纪三四十年代开始考古调查，时至今日，经过文博考古界和历史学界几十年的研究，尤其是通过近几年编写《元上都遗址申遗文本》，使元上都遗址的历史脉络和文化价值越来越深入、越来越清晰，奠定了保护管理和开发的基础。文化遗产价值的变化必然会导致其利益相关者类型和范围的增加。随着学术研究的扩展，以前元上都的研究基本上局限在考古学界和历史学界，而现在已经扩展到建筑学、生态环境科学、文化产业与旅游、蒙古语言学、规划学、管理学等众多领域的专家学者都来关注和研究元上都遗址。这些研究者都属于学术层面的利益相关者。

他们的研究成果都将不同程度的影响到元上都文化遗产的价值、保护管理和发展。考古发掘决定着元上都遗址的遗存数量、性质，影响其真实性、完整性，历史学研究将梳理元上都的沿革及其在历史上发挥的重要作用，并影响着元上都遗址的突出普遍价值，生态环境的调研将决定着元上都遗址所赖以生存的环境未来走向；等等。而以上这一切都将影响着政府的决策、保护规划和法律法规的制定、媒体宣传的口径，以及社会民众对元上都遗址的认识和了解。

学术界利益相关者既可以是单个人，也可以是团体，团体既可以是政府部门、高校教育系统，也可以是社会自发组织，或者临时的课题组等。截止到目前，元上都研究领域基本划分如下表：

近几年，通过编制《元上都遗址申遗文本》，其突出普遍价值的研究已经取得了突破性进展，但是随着人类社会和自身的不断发展，人的知识在增加，认识也在不断深化，对元上都历史文化的认识和保护手段均需进一步深化。因此，其作为世界遗产的真实性、完整性和突出普遍价值仍有继续探讨的必要。

关于元上都历史文化的研究，还有一些尚未解决的专题和需要进一步做的工作。比如：元上都遗址周边敖包遗迹和敖包祭祀传统的问题至今尚未有明确的解释，这里面包括“敖包”遗迹与明代开平卫周边烽火台的关系，敖包祭祀与元上都遗址存在着哪些直接或有形的关联？元上都遗址周边墓葬区所蕴含的信息量极为丰富，亟待以后更深入的考古发掘和研究；对于元上都与大蒙古国早期都城哈剌和林在考古遗存、城市生活方式、城市布局和建筑形式，以及两者在大蒙古国历史上地位的对比分析，需要进一步研究；有关元上都的文献史料，内蒙古大学蒙古学研究中心已经出版了一些成果，但是还可以继续扩大史料搜罗范围，比如元代诗文、文人文集、地方志以及外文资料。

由此可见，学术界承担着文化遗产理论和实践研究，他们的科研工作对元上都文化的阐释和遗址的保护、管理起着基础性作用。

（四）经营性企业

经营性企业是那些以营利为目的，为旅游者提供各种服务，同时进行与文化遗产有关的文化项目和文化产品的开发的团体，因此，他们是元上都遗址文化旅游发展的支柱，是当地财政收入的来源之一。企业在元上都遗址文化旅游发展中投入资本，其目的是获得利润，同时促进文化旅游的开发。经营性企业是整合文化遗产旅游资源，策划、经营旅游产品并服务于旅游者的主要利益相关者，是元上都遗址保护与开发中与其他利益相关者的重要合作者和执行者。

他们希望政府能给予更多的政策支持，当地居民能够友好合作，积极参与，创造良好的文化旅游环境。但是，企业终究是以追求利润最大化为目标，对自然资源和文化方面的成本不承担直接责任，如果缺乏强制的约束和有效的监管，极易造成不当或过度开发文化遗产资源，使优秀的古代遗产过度商业化和庸俗化，造成不同程度的破坏，其角色是一把“双刃剑”，因此，企业应同其他利益相关者形成良好的互动关系。2007年，正蓝旗政府尝试实行市场化运作，与内蒙古吉泰实业集团有限公司合作，将元上都遗址旅游服务经营权交由此公司，进行市场化开发，但遗址内的文物保护管理仍由文物部门负责，实现了良好的互动。2007年以来，内蒙古吉泰公司投入了大量的资金，对元上都遗址的各个景点进行了修建和改造，改善了旅游服务的基础设施，同时，发展文化旅游带来的收入，成为元上都文化遗产的保护经费，实现了双赢的局面。根据吉泰公司的实例，在以后处理元上都遗址保护和开发关系中，对元上都文化遗产资源经营权的转让和更深层次的市场化运作是一个值得思考和实验的方向。

（五）媒体

现代传媒业迅速发展，媒体对每一次报道，都让大众及时的了解了研究成果，并为公众参与遗址保护过程提供了渠道。同时，媒体能够对文化遗产的过度开发和不合理利用的行为进行舆论监督，及时反映新问题，监督其他利益相关者的行为，从而引起人们的关注。在舆论的呼声和压力下，文化遗产管理者和决策者不得不重新审视自己所做出的决策，修正错误。

现代传媒业的发展，对于元上都遗址的宣传工作取得了前所未有的进步。以前文化遗产的考古发掘、学术研究和保护管理等工作基本上局限在各自的系统内，“隔行如隔山”，行业以外，尤其是广大社会民众基本无从了解，即使是在身边的文化遗产，也是茫然无知的状态。可以说，以前的文化遗产的利益相关者中，社会民众的影响力是比较小的。但是现在这个局面已经有了很大的改观。典型的如曹操墓的发掘，关于曹操墓的“真伪”之争，媒体起到了巨大的作用，据有关研究统计，从2009年开始发掘至今，单单是网络上有关曹操墓的新闻报道已经达到上百万条。[10]同样，元上都遗址在申报世界文化遗产的过程中，非常注重宣传的力量，近几年，光笔者参与的宣传工作就有数项，有在国家级、省级报刊杂志上开辟专版，刊登申遗动态、发表研究文章；制作申遗专题片；出版各种申遗宣传册和书籍；最重要的是，自治区党政机关专门制定宣传计划，动员一切社会力量来扩大元上都遗址的历史文化价值和申遗工作的宣传，取得了显著的效果，让更多的人了解元上都。媒体开始通过自己的方法，实现对文化遗产保护的影响。由此可见，媒体也是元上都遗址的利益相关者。

（六）文化遗产保护关心者

文化遗产保护关心者是一个很宽泛的概念，囊括一切关心元上都遗址的保护、管理和历史文化传承的群体和个人，这个群体或个人可以是长期的，也可以是偶然的，只要在当时当地与元上都文化遗产发生一定的关系，便属于这一类利益相关者。具体来说，可以是行政管理系统内的工作者，也可以是专业人士，还可以是各种社会力量，包括青年（大学生）志愿者、热心（知名）人士，或民间团体[11]、基金会等等。这个群体或者希望能够通过参与元上都遗址的保护来提升自己，或者希望通过自己的积极参与，来改善和加强元上都文化传承，既有积极主动参与者，也有的是被动的，属于不得已而为之。因此，他们也属于元上都遗址的利益相关者。

（七）旅游者

旅游者是文化遗产保护与开发成果的主要享用者和体验者之一，文化遗产保护与开发的优劣，直接影响着旅游者的利益。从这个角度来说，对文化遗产保护方面的利益诉求使其具有参与文化遗产保护与发展的积极性和可能性。因此，旅游者也是元上都遗址保护中的利益相关者。

三、元上都遗址利益相关者的基本利益点和地位分析

根据前文已述的基本理论，不同的利益相关者对文化遗产的保护、管理的影响或被影响的状况是不同的。其利益相关者对于遗产的需求不同，因此每个利益相关者都有其基本利益点，其动机也是围绕着这个基本利益点发生动态变化。只有把握住各利益相关者的基本利益点，了解其不同发展阶段和不同形势下的变化，才能更深入的实现遗产的保护。

陈宏辉、贾生华二位先生从主动性、重要性和紧急性三个层面将国内企业的诸多利益相关者分为核心利益相关者、蛰伏利益相关者和边缘利益相关者三类。[12]借鉴此标准，本文将上述的元上都遗址利益相关者分为如下三类：

元上都遗址利益相关者分类表

根据我国目前的文化遗产保护管理体制来看，文化遗产的保护活动基本上是以政府为主导，社会各界共同参与的行为。因此，元上都遗址的核心利益相关者只有一个，即行政管理系统（政府）。行政管理系统（政府）在元上都遗址保护管理中起主导、决定性作用，拥有强大的政治权力和话语。

蛰伏利益相关者包括学术界、周边居民和经营性企业。根据前文对这几个利益相关者特点的叙述可知，当他们在元上都遗址保护管理进程中的各自利益得到满足时，便会形成良性互动，遗址的保护与开发会促成利益相关者的发展和进步，或改善了居民的生活，或提升了元上都文化研究的学术地位，扩大了学术界的影响；或增加了企业的利润。一旦与其利益冲突，利益相关者们便会“反应强烈”，为争取各自的利益而抗争，直到核心利益相关者改变策略。

目前来说，在这个层次中对元上都遗址影响大小的利益相关者依次为学术界、周边居民、经营性企业。元上都遗址属于专业性很强的历史文化型、文物考古型遗产，因此，学术界对元上都遗址的研究起着举足轻重的地位。在元上都申遗的过程中，建立了专家顾问咨询制度，专门聘请各领域的相关专家组成智囊团，来解决各种问题。同时，申遗路线图、计划表的设计、申遗文本和保护规划的编制、现场施工的把关等等，都是聘请国内外专家和资质机构承担，他们的科研成果在很大程度上影响着政府的行为。其次，由于政府处于当地行政区域范围内一切事务的决策层，所以当地居民的去留、搬迁和待遇补偿等问题，基本上由政府决定。[13]由于目前元上都遗址保护开发的市场化程度还很低，即使有企业参与进来，也是在政府的控制之下，并没有多少自主经营权。典型事例就是关于元上都遗址旅游经营权的问题，2008年5-6月间，由于吉泰公司在实施过程中，违反了《元上都遗址公园景区旅游经营开发合同书》的有关协定，正蓝旗政府与其解除合同，旅游经营权交还元上都遗址文物事业管理局。[14]

至于边缘利益相关者中的媒体、旅游者和文化遗产保护关心者等群体和个人，在遗产保护过程中的机会很少，在政府看来，他们的重要程度很低。由于历史原因和现实的条件，元上都遗址的保护管理还很不成熟，媒体的宣传和报道必须经过政府的许可，甚至宣传方案也要由政府制定。旅游者和遗产保护关心者虽有强烈的参与体验热情，但由于元上都遗址基础设施建设的不完善，为了防止存续800年的大型城址各处遗存点的过度破坏，只好采取限制措施，阻止人们的参与。因此，在政府掌握绝对的遗产管理权力的形势下，边缘利益相关者基本上处于失语的境地。

不过，文化遗产利益相关者的层次和内容并非一成不变，当文化遗产的保护和周边环境发生变化时，各利益相关者与文化遗产的关系也可能发生变化，其类型和内容也会因此发生转变。目前，对元上都文化研究和遗产保护管理的工作都在迅速的发展，随着申遗工作的开展和社会各界认识的加深，其相关利益者的内涵和层次也会逐渐产生变化，逐渐趋向一个更为合理、有效的布局。

结语

对元上都遗址这样一个历史悠久、文化价值内涵丰富的遗产保护中所涉及的相关利益者进行分析，一方面可以使我们更深入的了解元上都文化遗产所承载文化价值的现代意义，另一方面可以帮助我们认识众多相关利益者之间的相互关系，尤其是那些相互竞争和冲突的利益主体之间的关系，从而协调好元上都文化遗产保护与发展的矛盾，忽视任何一个利益主体，都可能导致遗产保护的失衡。从利益相关者理论角度来说，实施遗产的有效保护和合理开发，能够使利益相关者之间达到相对平衡的状态，从而实现或补偿各方的利益。

就元上都遗址来说，处于主导地位的核心利益相关者——行政管理系统的状态相对稳定，因此，要平衡元上都遗址利益相关者之间的关系，关键在于发挥管理者的主导和决定性地位，实施宏观调控和行政指导，把握好其他利益相关者之间的需求和动机，创造更多的机会，从而促进元上都历史文化价值的传承和遗址的保护与开发。

作者介绍：翟禹，内蒙古社会科学院历史研究所，研究实习员，研究方向为蒙元史、民族遗产保护。邮箱：zhaiyu19841012@yahoo.cn

通讯地址：内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区大学东路129号，内蒙古社会科学院历史研究所，010010。